LA IDENTIDAD DE COSA JUZGADA EN LOS PROCESOS DE IMPUGNACIÓN NORMATIVA
por IVÁN ORÉ CHÁVEZ
Uno de los temas mas desapercibidos de la ciencia procesal constitucional lo constituye justamente la prescripción en los procesos constitucionales que tienen por objeto el impugnar normas de rango legal por infracción al valor de jerarquía normativa.
Este tema en verdad debió de ser tomado con mas atención por la comunidad jurídica, debido a que pone en tela de juicio la solidez de las decisiones del Tribunal constitucional colocando excepciones a la cosa juzgada constitucional sobre materias de derecho eminentemente público.
Seria relativamente razonable que exista prescripción en materia de derechos fundamentales pues así puede darse una virtual protección en caso de amenaza o violación del derecho, pero no así en procesos cuyo objeto constituye la impugnación de una decisión de la autoridad publica plasmada en un precepto legislativo que infracciona normas de jerarquía constitucional. Los procesos de impugnación normativa no tienen como bien jurídico a tutelar derechos fundamentales, solo mediatamente en tanto estos son parte de bienes jurídico protegidos por la Constitución y tutelados por un proceso. En un proceso de habeas corpus o amparo se tutelan derechos fundamentales, mientras que en proceso de inconstitucionalidad o de amparo, se protege la supremacía normativa sea de la Constitución, de la ley o de ambas juntas. Es por eso que dentro de esta jerarquía quedan como valores constitucionalmente protegidos los derechos fundamentales, los cuales sólo son tomados en este tipo de procesos como valores abstractos, mientras que en el habeas corpus y amparo estos bienes jurídicos están fácticamente afectados en la vida social.
Sería lógico entonces que el proceso de inconstitucionalidad y el de acción popular una vez resueltos queden como cosa juzgada de un carácter mas rígido e inamovible que la sentencia originada de una acción que tutela derechos fundamentales. Pero de no ser así y estar regulados ambos tipos de procesos por las mismas normas respecto a la cosa juzgada ¿que seguridad jurídica puede haber en esto? ¿a que se debe tanta flexibilidad en la cosa juzgada sobre procesos de impugnación normativa?
I. PRESCRIPCION O CADUCIDAD
En derecho general, la prescripción pone fin a la acción pero no al derecho y la caducidad pone fin a ambas. En el derecho civil, la prescripción tiene mucho que ver con el plazo para interponer una acción mientras que la caducidad se encuentra más relacionada con los plazos de preclusión dentro de un proceso. La pregunta es ¿cómo funcionan estas dos instituciones en el derecho procesal constitucional?
El tratamiento de estas dos instituciones en el derecho procesal constitucional en general es variado respecto al derecho civil. En el proceso constitucional los derechos fundamentales cuya tutela se invoca en las llamadas “acciones de garantía” nunca se extinguen por el curso del tiempo. En el habeas corpus, los bienes jurídicos principales son la vida y la libertad personales, la tutela de estos derecho nunca prescriben, pues por su naturaleza con consustanciales al ser humano. En el amparo existe prescripción de 60 días de cometida la infracción a menos que sea de naturaleza continuada. En el amparo se ven bienes jurídicos cuyos derechos nacen de la vida del hombre en sociedad (propiedad, trabajo, educación, etc)
Pero en los proceso de impugnación normativa se diferente se establecen plazos desde el momento de la vigencia de la norma impugnada. ¿en verdad el nuevo código procesal constitucional ha hecho un debido tratamiento de esta figura?
Sucede que en los casos de proceso de impugnación normativa existe un plazo para accionar, luego de pasado este se pierde el derecho a accionar contra la norma cuestionada, no se impugna la afectación concreta de un derecho fundamental, el accionante no va en la simple calidad de persona humana sino que presenta su demanda como un ciudadano o persona inmersa en la vida política del país. Este plazo en casos de impugnación normativa no puede dar lugar a la prescripción, pues la acción no versa sobre un derecho fundamental sino sobre la capacidad de cuestionar la constitucionalidad de una norma, en este caso el plazo tendría por su naturaleza un efecto de caducidad, pues una vez transcurrido el plazo se pierde tanto la acción como el derecho a accionar, pues ambos están íntimamente ligados en este tipo de procesos.
Es por ello que el derecho en los procesos de impugnación normativa caduca, es decir se pierde la acción como el derecho, el cual es el derecho de accionar, de impugnar la norma, mientras que en los procesos que tutelan derechos constitucionales este prescribe, pues se pierde la acción pero el derecho a ser ejercido sigue vigente y puede ser defendido mediante otras vías procesales.
Por ello los redactores del código procesal constitucional cometieron un grave error de categorías al designar el plazo para la interposición de demanda en procesos de impugnación normativa como el plazo de prescripción, pues la naturaleza de este proceso implica mas bien una caducidad de la acción y el derecho a impugnar.
II. COSA JUZGADA
Por cosa juzgada entendemos una sentencia firme y consentida contra la cual no cabe recurso alguno para su impugnación. En materia civil existen supuestos para declarar la nulidad de la cosa juzgada, lo cual no existe en el derecho procesal constitucional, donde la sentencia del Tribunal Constitucional que pone fin a la instancia es inimpugnable en la jurisdicción del país dejándose abierta la vía para la jurisdicción de la Convención Americana de San José.
Pero en los procesos de impugnación normativa se han pasado por alto supuestos básicos para la impugnación y con ello mas de 20 años de practica procesal constitucional. La única norma sobre el plazo para impugnar establece el transcurrir del tiempo como única condición. Se termina así con la experiencia anterior que consistía en volver a revisar la constitucionalidad de una norma siempre y cuando esta sea impugnada por su cuestionamiento frente a un diferente precepto constitucional. Esta norma ha desaparecido de la actual legislación significando un retroceso. Puede parecer exagerado en mi afirmación pero no lo es, la evolución legislativa del proceso constitucional se vio truncado con el nuevo código. Un norma impugnada lo es sólo en relación a uno o varios bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, por lo que al ser declarada una ley en una sentencia del TC, constitucional o no, lo es sólo en relación a los bienes jurídicos contenidos en los respectivos preceptos invocados. A Ello se debe que la norma de la anterior legislación ya derogada haya sido truncada en su desarrollo.
El hecho es que se han realizado varias reformas constitucionales en esta legislatura. En la legislatura 1995-2000 hubo mas de 4 proyectos de reforma que no prosperaron, en el (2000-2001) 1 mediante resolución legislativa, y en la actual legislatura (2001-2006) ha habido mas de 15 reformas constitucionales efectivas
¿Qué implica esto? Que según la naturaleza de las cosas al variar los preceptos constitucionales y por lo tanto el sentido normativo entonces resultaría que muchas leyes y preceptos infralegales cuya vigencia hasta la fecha sea mayor al plazo de impugnación no podrían ser cuestionadas en la jurisdicción constitucional debido a la expiración del plazo de caducidad.
Esto es ilógico, pero la actual legislación lo avala. No contentos con equiparar el examen de constitucionalidad respecto a uno preceptos constitucionales, con el total de toda la constitucionalidad, han dejado el camino libre a la inconstitucionalidad manifiesta de normas que resultarían inimpugnables por una variación del sistema jurídico-constitucional debido a sucesivas reformas constitucionales.
No se establecen reglas para el plazo, por ejemplo, no se prescribe que el plazo de impugnación de una norma ante un precepto constitucional empieza a correr desde la vigencia de la norma que primero aparezca en el ordenamiento jurídico. Este problema sigue vigente en la actualidad, el nuevo código debió de afrontarlo, pero en vez de eso, lo ignoró, y retrocedió irrazonablemente. Debido a esto, el derecho de impugnar una norma se amenaza al momento de restringir su margen de tutela constitucional.
III. CUAL ES LA RAIZ DE TODO ESTO
En el tema de la cosa juzgada en los procesos de impugnación normativa existen dos tendencias:
La tendencia política: según la cual la constitucionalidad o legalidad de una norma legislativa solo puede volver a revisarse cuando las circunstancias fácticas han variado, estas circunstancias son políticas, económicas y sociales.
¿Cuales son los problemas con esta vertiente? Que están operadas por juristas, gente instruida en esos entes ideales conocidos como normas; y no por científicos sociales, quienes son los que con mas claridad disciernen las manifestaciones políticas, económicas y sociales.
Este criterio es propio de órgano netamente políticos, como el congreso y el poder ejecutivo. Estos órganos deliberan según las circunstancias del mundo fáctico social. Sus normas por lo general “derogan todo lo que opone a la presente ley”. Cuando esta tendencia es adaptada a órganos jurisdiccionales se corre el alto riesgo de desvirtuar sus esencial funcional. Pues se les da la atribución de que puedan cambiara de parecer, si les parece que las cosas han cambiado.
El cambio de un parecer en base a otro parecer deviene irremediablemente en arbitrariedad y hasta en conturbernios. Al tener la potestad de dar una segunda oportunidad a los justiciables también tendrá la oportunidad de otorgar segundas ofertas, lo cual contaminaría a la judicatura constitucional con los defectos de la política y lo alejaría de su función principal: administrar la legalidad oficial dada por los órganos estatales respectivos.
La tendencia técnica-constitucional: según la cual la cosa juzgada solo puede darse mientras el precepto impugnado y los preceptos de rango constitucional invocados permanezcan idénticos. Teniendo en cuenta la cantidad de reformas constitucionales esta seria el criterio mas jurídicamente razonable a utilizar.
IV. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DE LOS PROCESO DE IMPUGNACIÓN NORMATIVA.
Al principio empezaron a ser efectivos los procesos de impugnación normativa, con la dación de La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 (Decreto Ley 14605), la cual en su artículo 7 establece el nacimiento de los procesos de acción popular, después de 30 años de ser letra muerta en el articulo 1333 de la constitución de 1933.
En el año 1982 se emite la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales donde se establece otro proceso de impugnación normativa, la acción de inconstitucionalidad, la cual en su articulo 25 establecía el conteo de caducidad en 6 años a partir de la fecha de publicación del precepto que contiene la norma impugnada. Pero también establecía las cuestiones principales cobre la identidad normativa en la cosa juzgada en su articulo 34 segundo párrafo “la sentencia denegatoria de inconstitucionalidad de una norma impide la interposición de una nueva acción, fundada en idéntico precepto constitucional”, esta norma estaba inspirada en el articulo 41 del proyecto de la cámara del senado de 1981 según el cual : Las sentencias desestimatorias dictadas en acciones de inconstitucionalidad impedirán cualquier planteamiento ulterior de la cuestión en la misma vía o la declaración de inaplicabilidad de las normas que hubieran sido materia de ellas, por los jueces, fundada en infracción de idéntico precepto constitucional.
En el año 1988 con la dación de la ley procesal de acción popular se subió un paso mas en la evolución legislativa de los proceso de impugnación normativa. Se establecía los efectos de la llamada “fuerza vinculante” como la prohibición de emitir una norma idéntica a la impugnada exitosamente, siempre que no altere el orden constitucional normativo: Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular constituyen normas prohibitivas para que cualquier órgano del Estado, bajo responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o totalmente idéntico a la derogada por mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida (Artículo 26 de la Ley Procesal de la Acción Popular - LEY Nº 24968- segundo párrafo).
Vemos aquí un gran avance, se establecen los primeros pasos para perfeccionar el criterio técnico normativo en nuestra legislación, y así dar mas garantías de seguridad jurídica a los ciudadanos.
1. en los inicios se estableció un criterio político exclusivo de los órganos ejecutivo y legislativo, ignorando al poder judicial en este tipo de procesos.
2. Después se inaugura la etapa jurisdiccional (1963). Aquí se había establecido la instancia pero no los criterios básicos, los cuales se encontraban en discreción del juez según la “naturaleza de las cosas jurídicas”, no las políticas.
3. Después se estableció (1982) una identidad entre las normas protagónicas del proceso, relacionándolas en base a su identidad de elementos de cosa juzgada, pero manteniendo firme el plazo de prescripción, aun en casos de reforma constitucional.
4. El ultimo estadio evolutivo de la legislación en aspectos de impugnación normativa se da en 1988 cuando se establece mantener el veredicto de inconstitucionalidad en tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida. Pero esta normativa no se refería al derecho de acción , sino a las facultades normativas de los órganos estatales. Pero aun así ya era un paso.
¿Cual era el siguiente peldaño en este tipo de regulaciones? Era simplemente establecer la cosa juzgada basada en identidad de ambos preceptos, el invocado y el impugnado. A la vez que los plazos de caducidad de establecían desde la fecha de emisión de la norma impugnada o desde la fecha de emisión de la norma invocada. De tal forma que en caso de realizarse una reforma constitucional y haber expirado el plazo de la norma impugnada, se iniciaría el plazo a partir de la fecha de reforma.
Pero por desgracia – y para variar- no se llego a un criterio técnico científico en la redacción del nuevo código procesal constitucional. Se retornó al criterio político, en una cuenta regresiva a 200 años, como si nada hubiera pasado.
IV. LA BOMBA DE TIEMPO DEL CÓDIGO.
La bomba de tiempo de la indecisión del TC se encuentra en el artículo VII del Código Procesal Constitucional que establece el cambio del precedente permitiendo su motivación por “causas fácticas”, es decir si existe identidad de cosa juzgada, este no es ningún impedimento para volver a conocer el caso y hasta variar en la opinión jurisprudencial, porque puede alegarse “hechos nuevos” sobrevinientes al fenecimiento del proceso[1]. Esto va en contra de la naturaleza de los procesos de impugnación normativa, en las cuales la cosa juzgada solo se establece exclusivamente entre la identidad de la norma superior invocada y la norma inferior impugnada.
Por si fuera poco tenemos las declaraciones de un ahora miembro del TC “El carácter mutable de la sentencia lleva a señalar que “la cosa juzgada no crea ni una presunción ni una ficción de verdad” (CALAMANDREI. Estudios sobre el proceso civil. T III. ¡962, página 321) ; de ahí que una nueva acción contra dicha norma legal, solo ante el Tribunal Constitucional, fundada en idéntico precepto constitucional, no seria inconstitucional, si la interpretación que se haga de la ley y de la norma constitucional, se basen en nuevos elementos de juicio, derivados del cambio de circunstancias sociales, políticas o económicas, que debería ser materia de evolución concreta de los magistrados del Tribunal” (LANDA: 2003, 107)[2]
Por extraño que parezca el ahora magistrado del Tribunal constitucional es partidario del criterio político, y no menciona sino el criterio técnico-jurídico como un subordinado de aquel. Es más se basa en doctrina de derecho civil destinada a este ramo, pero en ningún caso aplicable a la teoría general del proceso.
Esta declaraciones del docto aparecieron en abril del 2003, esta es la fecha en que el anteproyecto establece que dio una de las ultima versiones, después de las cuales sólo hubo pequeñas modificaciones. ¿Sabía Landa de este proyecto? Todo apunta a que si. El anteproyecto no establece razones de hecho y derecho que se encuentran obligados a exponer los jueces constitucionales en su sentencia, sino que simplemente habla de que el juez expresará los fundamento en que se sustenta tal decisión es decir, es mucho mas permisivo y flexible. Quizá a esto le daba la seguridad con que Landa hace tabula rasa de todo lo avanzado en la materia.
El actual código procesal constitucional no utiliza el criterio técnico-jurídico para resolver el asunto, es más, este criterio se encontraba en la legislación anterior y había sido ampliamente desarrollado en varios dictámenes legislativos.
Pero por desgracia el actual código ha hecho tabula rasa de toda esta evolución jurídica, y ha establecido en su titulo preliminar un articulado sobre el cambio de directriz de la línea judicial basada en una influencia de la tendencia política: el cambio de precedente fundamentado en razones fácticas y jurídicas, no haciendo ninguna aclaración especial para los procesos de impugnación normativa (Artículo VII).
Cabe aclarar que el articulo mencionado en el titulo preliminar ha existido en las legislación anteriores, pero solo tenia como ámbito de aplicación los procesos de habeas hábeas y amparo. Es decir la tutela de aquellos valores constitucionales cuya afectación se daba en la vida social concreta, la cual es demasiado dinámica y cada vez muestra formas nuevas de afectación de los derechos fundamentales que se hace necesario tutelar con mas eficiencia, a ellos se debe que se permita el giro jurisprudencial.
El legislador - o mejor dicho el grupo de doctos que elaboro este código- han omitido este asunto al momento de colocar en el titulo preliminar una norma cuya naturaleza había sido concebida solamente para ser aplicada en procesos que tutelen derechos fundamentales tácticamente afectados.
Al principio la legislación primigenia establecía solo un plazo según la vigencia de la norma afecta a impugnarse, después se estableció que este plazo estaba sujeto a que el precepto constitucional permaneciera invariable, el otro paso dentro de nuestra evolución legislativa teniendo en cuenta nuestra realidad jurídica era condicionar el plazo a la identidad entre norma impugnable y el precepto constitucional invocado, pero no fue así, el actual código ha retrocedido al primer escalón.
La decisión jurisdiccional de la magistratura constitucional ha quedado en materia de impugnación normativa, sujeta a un pronunciado criterio político maquillado con una gala de juridicidad.
[1] “...incorpora un conjunto de principios y criterios que establecen el marco general a partir del cual deben interpretarse y aplicarse todos los “procesos constitucionales”. (Dictamen: 2004, II)
[2] “lo postulado [la cosa juzgada] no obsta para que, si varían ostensiblemente las situaciones de hecho, el Tribunal constitucional pueda estimar una nueva demanda de inconstitucionalidad sobre una nueva ley que norma idéntica materia que la anterior, cambiando su precedente jurisprudencial” (LANDA: 2003, 106-107)
por IVÁN ORÉ CHÁVEZ
Uno de los temas mas desapercibidos de la ciencia procesal constitucional lo constituye justamente la prescripción en los procesos constitucionales que tienen por objeto el impugnar normas de rango legal por infracción al valor de jerarquía normativa.
Este tema en verdad debió de ser tomado con mas atención por la comunidad jurídica, debido a que pone en tela de juicio la solidez de las decisiones del Tribunal constitucional colocando excepciones a la cosa juzgada constitucional sobre materias de derecho eminentemente público.
Seria relativamente razonable que exista prescripción en materia de derechos fundamentales pues así puede darse una virtual protección en caso de amenaza o violación del derecho, pero no así en procesos cuyo objeto constituye la impugnación de una decisión de la autoridad publica plasmada en un precepto legislativo que infracciona normas de jerarquía constitucional. Los procesos de impugnación normativa no tienen como bien jurídico a tutelar derechos fundamentales, solo mediatamente en tanto estos son parte de bienes jurídico protegidos por la Constitución y tutelados por un proceso. En un proceso de habeas corpus o amparo se tutelan derechos fundamentales, mientras que en proceso de inconstitucionalidad o de amparo, se protege la supremacía normativa sea de la Constitución, de la ley o de ambas juntas. Es por eso que dentro de esta jerarquía quedan como valores constitucionalmente protegidos los derechos fundamentales, los cuales sólo son tomados en este tipo de procesos como valores abstractos, mientras que en el habeas corpus y amparo estos bienes jurídicos están fácticamente afectados en la vida social.
Sería lógico entonces que el proceso de inconstitucionalidad y el de acción popular una vez resueltos queden como cosa juzgada de un carácter mas rígido e inamovible que la sentencia originada de una acción que tutela derechos fundamentales. Pero de no ser así y estar regulados ambos tipos de procesos por las mismas normas respecto a la cosa juzgada ¿que seguridad jurídica puede haber en esto? ¿a que se debe tanta flexibilidad en la cosa juzgada sobre procesos de impugnación normativa?
I. PRESCRIPCION O CADUCIDAD
En derecho general, la prescripción pone fin a la acción pero no al derecho y la caducidad pone fin a ambas. En el derecho civil, la prescripción tiene mucho que ver con el plazo para interponer una acción mientras que la caducidad se encuentra más relacionada con los plazos de preclusión dentro de un proceso. La pregunta es ¿cómo funcionan estas dos instituciones en el derecho procesal constitucional?
El tratamiento de estas dos instituciones en el derecho procesal constitucional en general es variado respecto al derecho civil. En el proceso constitucional los derechos fundamentales cuya tutela se invoca en las llamadas “acciones de garantía” nunca se extinguen por el curso del tiempo. En el habeas corpus, los bienes jurídicos principales son la vida y la libertad personales, la tutela de estos derecho nunca prescriben, pues por su naturaleza con consustanciales al ser humano. En el amparo existe prescripción de 60 días de cometida la infracción a menos que sea de naturaleza continuada. En el amparo se ven bienes jurídicos cuyos derechos nacen de la vida del hombre en sociedad (propiedad, trabajo, educación, etc)
Pero en los proceso de impugnación normativa se diferente se establecen plazos desde el momento de la vigencia de la norma impugnada. ¿en verdad el nuevo código procesal constitucional ha hecho un debido tratamiento de esta figura?
Sucede que en los casos de proceso de impugnación normativa existe un plazo para accionar, luego de pasado este se pierde el derecho a accionar contra la norma cuestionada, no se impugna la afectación concreta de un derecho fundamental, el accionante no va en la simple calidad de persona humana sino que presenta su demanda como un ciudadano o persona inmersa en la vida política del país. Este plazo en casos de impugnación normativa no puede dar lugar a la prescripción, pues la acción no versa sobre un derecho fundamental sino sobre la capacidad de cuestionar la constitucionalidad de una norma, en este caso el plazo tendría por su naturaleza un efecto de caducidad, pues una vez transcurrido el plazo se pierde tanto la acción como el derecho a accionar, pues ambos están íntimamente ligados en este tipo de procesos.
Es por ello que el derecho en los procesos de impugnación normativa caduca, es decir se pierde la acción como el derecho, el cual es el derecho de accionar, de impugnar la norma, mientras que en los procesos que tutelan derechos constitucionales este prescribe, pues se pierde la acción pero el derecho a ser ejercido sigue vigente y puede ser defendido mediante otras vías procesales.
Por ello los redactores del código procesal constitucional cometieron un grave error de categorías al designar el plazo para la interposición de demanda en procesos de impugnación normativa como el plazo de prescripción, pues la naturaleza de este proceso implica mas bien una caducidad de la acción y el derecho a impugnar.
II. COSA JUZGADA
Por cosa juzgada entendemos una sentencia firme y consentida contra la cual no cabe recurso alguno para su impugnación. En materia civil existen supuestos para declarar la nulidad de la cosa juzgada, lo cual no existe en el derecho procesal constitucional, donde la sentencia del Tribunal Constitucional que pone fin a la instancia es inimpugnable en la jurisdicción del país dejándose abierta la vía para la jurisdicción de la Convención Americana de San José.
Pero en los procesos de impugnación normativa se han pasado por alto supuestos básicos para la impugnación y con ello mas de 20 años de practica procesal constitucional. La única norma sobre el plazo para impugnar establece el transcurrir del tiempo como única condición. Se termina así con la experiencia anterior que consistía en volver a revisar la constitucionalidad de una norma siempre y cuando esta sea impugnada por su cuestionamiento frente a un diferente precepto constitucional. Esta norma ha desaparecido de la actual legislación significando un retroceso. Puede parecer exagerado en mi afirmación pero no lo es, la evolución legislativa del proceso constitucional se vio truncado con el nuevo código. Un norma impugnada lo es sólo en relación a uno o varios bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, por lo que al ser declarada una ley en una sentencia del TC, constitucional o no, lo es sólo en relación a los bienes jurídicos contenidos en los respectivos preceptos invocados. A Ello se debe que la norma de la anterior legislación ya derogada haya sido truncada en su desarrollo.
El hecho es que se han realizado varias reformas constitucionales en esta legislatura. En la legislatura 1995-2000 hubo mas de 4 proyectos de reforma que no prosperaron, en el (2000-2001) 1 mediante resolución legislativa, y en la actual legislatura (2001-2006) ha habido mas de 15 reformas constitucionales efectivas
¿Qué implica esto? Que según la naturaleza de las cosas al variar los preceptos constitucionales y por lo tanto el sentido normativo entonces resultaría que muchas leyes y preceptos infralegales cuya vigencia hasta la fecha sea mayor al plazo de impugnación no podrían ser cuestionadas en la jurisdicción constitucional debido a la expiración del plazo de caducidad.
Esto es ilógico, pero la actual legislación lo avala. No contentos con equiparar el examen de constitucionalidad respecto a uno preceptos constitucionales, con el total de toda la constitucionalidad, han dejado el camino libre a la inconstitucionalidad manifiesta de normas que resultarían inimpugnables por una variación del sistema jurídico-constitucional debido a sucesivas reformas constitucionales.
No se establecen reglas para el plazo, por ejemplo, no se prescribe que el plazo de impugnación de una norma ante un precepto constitucional empieza a correr desde la vigencia de la norma que primero aparezca en el ordenamiento jurídico. Este problema sigue vigente en la actualidad, el nuevo código debió de afrontarlo, pero en vez de eso, lo ignoró, y retrocedió irrazonablemente. Debido a esto, el derecho de impugnar una norma se amenaza al momento de restringir su margen de tutela constitucional.
III. CUAL ES LA RAIZ DE TODO ESTO
En el tema de la cosa juzgada en los procesos de impugnación normativa existen dos tendencias:
La tendencia política: según la cual la constitucionalidad o legalidad de una norma legislativa solo puede volver a revisarse cuando las circunstancias fácticas han variado, estas circunstancias son políticas, económicas y sociales.
¿Cuales son los problemas con esta vertiente? Que están operadas por juristas, gente instruida en esos entes ideales conocidos como normas; y no por científicos sociales, quienes son los que con mas claridad disciernen las manifestaciones políticas, económicas y sociales.
Este criterio es propio de órgano netamente políticos, como el congreso y el poder ejecutivo. Estos órganos deliberan según las circunstancias del mundo fáctico social. Sus normas por lo general “derogan todo lo que opone a la presente ley”. Cuando esta tendencia es adaptada a órganos jurisdiccionales se corre el alto riesgo de desvirtuar sus esencial funcional. Pues se les da la atribución de que puedan cambiara de parecer, si les parece que las cosas han cambiado.
El cambio de un parecer en base a otro parecer deviene irremediablemente en arbitrariedad y hasta en conturbernios. Al tener la potestad de dar una segunda oportunidad a los justiciables también tendrá la oportunidad de otorgar segundas ofertas, lo cual contaminaría a la judicatura constitucional con los defectos de la política y lo alejaría de su función principal: administrar la legalidad oficial dada por los órganos estatales respectivos.
La tendencia técnica-constitucional: según la cual la cosa juzgada solo puede darse mientras el precepto impugnado y los preceptos de rango constitucional invocados permanezcan idénticos. Teniendo en cuenta la cantidad de reformas constitucionales esta seria el criterio mas jurídicamente razonable a utilizar.
IV. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA DE LOS PROCESO DE IMPUGNACIÓN NORMATIVA.
Al principio empezaron a ser efectivos los procesos de impugnación normativa, con la dación de La Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 (Decreto Ley 14605), la cual en su artículo 7 establece el nacimiento de los procesos de acción popular, después de 30 años de ser letra muerta en el articulo 1333 de la constitución de 1933.
En el año 1982 se emite la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales donde se establece otro proceso de impugnación normativa, la acción de inconstitucionalidad, la cual en su articulo 25 establecía el conteo de caducidad en 6 años a partir de la fecha de publicación del precepto que contiene la norma impugnada. Pero también establecía las cuestiones principales cobre la identidad normativa en la cosa juzgada en su articulo 34 segundo párrafo “la sentencia denegatoria de inconstitucionalidad de una norma impide la interposición de una nueva acción, fundada en idéntico precepto constitucional”, esta norma estaba inspirada en el articulo 41 del proyecto de la cámara del senado de 1981 según el cual : Las sentencias desestimatorias dictadas en acciones de inconstitucionalidad impedirán cualquier planteamiento ulterior de la cuestión en la misma vía o la declaración de inaplicabilidad de las normas que hubieran sido materia de ellas, por los jueces, fundada en infracción de idéntico precepto constitucional.
En el año 1988 con la dación de la ley procesal de acción popular se subió un paso mas en la evolución legislativa de los proceso de impugnación normativa. Se establecía los efectos de la llamada “fuerza vinculante” como la prohibición de emitir una norma idéntica a la impugnada exitosamente, siempre que no altere el orden constitucional normativo: Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular constituyen normas prohibitivas para que cualquier órgano del Estado, bajo responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o totalmente idéntico a la derogada por mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida (Artículo 26 de la Ley Procesal de la Acción Popular - LEY Nº 24968- segundo párrafo).
Vemos aquí un gran avance, se establecen los primeros pasos para perfeccionar el criterio técnico normativo en nuestra legislación, y así dar mas garantías de seguridad jurídica a los ciudadanos.
1. en los inicios se estableció un criterio político exclusivo de los órganos ejecutivo y legislativo, ignorando al poder judicial en este tipo de procesos.
2. Después se inaugura la etapa jurisdiccional (1963). Aquí se había establecido la instancia pero no los criterios básicos, los cuales se encontraban en discreción del juez según la “naturaleza de las cosas jurídicas”, no las políticas.
3. Después se estableció (1982) una identidad entre las normas protagónicas del proceso, relacionándolas en base a su identidad de elementos de cosa juzgada, pero manteniendo firme el plazo de prescripción, aun en casos de reforma constitucional.
4. El ultimo estadio evolutivo de la legislación en aspectos de impugnación normativa se da en 1988 cuando se establece mantener el veredicto de inconstitucionalidad en tanto no sea derogada o modificada la norma constitucional o legal infringida. Pero esta normativa no se refería al derecho de acción , sino a las facultades normativas de los órganos estatales. Pero aun así ya era un paso.
¿Cual era el siguiente peldaño en este tipo de regulaciones? Era simplemente establecer la cosa juzgada basada en identidad de ambos preceptos, el invocado y el impugnado. A la vez que los plazos de caducidad de establecían desde la fecha de emisión de la norma impugnada o desde la fecha de emisión de la norma invocada. De tal forma que en caso de realizarse una reforma constitucional y haber expirado el plazo de la norma impugnada, se iniciaría el plazo a partir de la fecha de reforma.
Pero por desgracia – y para variar- no se llego a un criterio técnico científico en la redacción del nuevo código procesal constitucional. Se retornó al criterio político, en una cuenta regresiva a 200 años, como si nada hubiera pasado.
IV. LA BOMBA DE TIEMPO DEL CÓDIGO.
La bomba de tiempo de la indecisión del TC se encuentra en el artículo VII del Código Procesal Constitucional que establece el cambio del precedente permitiendo su motivación por “causas fácticas”, es decir si existe identidad de cosa juzgada, este no es ningún impedimento para volver a conocer el caso y hasta variar en la opinión jurisprudencial, porque puede alegarse “hechos nuevos” sobrevinientes al fenecimiento del proceso[1]. Esto va en contra de la naturaleza de los procesos de impugnación normativa, en las cuales la cosa juzgada solo se establece exclusivamente entre la identidad de la norma superior invocada y la norma inferior impugnada.
Por si fuera poco tenemos las declaraciones de un ahora miembro del TC “El carácter mutable de la sentencia lleva a señalar que “la cosa juzgada no crea ni una presunción ni una ficción de verdad” (CALAMANDREI. Estudios sobre el proceso civil. T III. ¡962, página 321) ; de ahí que una nueva acción contra dicha norma legal, solo ante el Tribunal Constitucional, fundada en idéntico precepto constitucional, no seria inconstitucional, si la interpretación que se haga de la ley y de la norma constitucional, se basen en nuevos elementos de juicio, derivados del cambio de circunstancias sociales, políticas o económicas, que debería ser materia de evolución concreta de los magistrados del Tribunal” (LANDA: 2003, 107)[2]
Por extraño que parezca el ahora magistrado del Tribunal constitucional es partidario del criterio político, y no menciona sino el criterio técnico-jurídico como un subordinado de aquel. Es más se basa en doctrina de derecho civil destinada a este ramo, pero en ningún caso aplicable a la teoría general del proceso.
Esta declaraciones del docto aparecieron en abril del 2003, esta es la fecha en que el anteproyecto establece que dio una de las ultima versiones, después de las cuales sólo hubo pequeñas modificaciones. ¿Sabía Landa de este proyecto? Todo apunta a que si. El anteproyecto no establece razones de hecho y derecho que se encuentran obligados a exponer los jueces constitucionales en su sentencia, sino que simplemente habla de que el juez expresará los fundamento en que se sustenta tal decisión es decir, es mucho mas permisivo y flexible. Quizá a esto le daba la seguridad con que Landa hace tabula rasa de todo lo avanzado en la materia.
El actual código procesal constitucional no utiliza el criterio técnico-jurídico para resolver el asunto, es más, este criterio se encontraba en la legislación anterior y había sido ampliamente desarrollado en varios dictámenes legislativos.
Pero por desgracia el actual código ha hecho tabula rasa de toda esta evolución jurídica, y ha establecido en su titulo preliminar un articulado sobre el cambio de directriz de la línea judicial basada en una influencia de la tendencia política: el cambio de precedente fundamentado en razones fácticas y jurídicas, no haciendo ninguna aclaración especial para los procesos de impugnación normativa (Artículo VII).
Cabe aclarar que el articulo mencionado en el titulo preliminar ha existido en las legislación anteriores, pero solo tenia como ámbito de aplicación los procesos de habeas hábeas y amparo. Es decir la tutela de aquellos valores constitucionales cuya afectación se daba en la vida social concreta, la cual es demasiado dinámica y cada vez muestra formas nuevas de afectación de los derechos fundamentales que se hace necesario tutelar con mas eficiencia, a ellos se debe que se permita el giro jurisprudencial.
El legislador - o mejor dicho el grupo de doctos que elaboro este código- han omitido este asunto al momento de colocar en el titulo preliminar una norma cuya naturaleza había sido concebida solamente para ser aplicada en procesos que tutelen derechos fundamentales tácticamente afectados.
Al principio la legislación primigenia establecía solo un plazo según la vigencia de la norma afecta a impugnarse, después se estableció que este plazo estaba sujeto a que el precepto constitucional permaneciera invariable, el otro paso dentro de nuestra evolución legislativa teniendo en cuenta nuestra realidad jurídica era condicionar el plazo a la identidad entre norma impugnable y el precepto constitucional invocado, pero no fue así, el actual código ha retrocedido al primer escalón.
La decisión jurisdiccional de la magistratura constitucional ha quedado en materia de impugnación normativa, sujeta a un pronunciado criterio político maquillado con una gala de juridicidad.
[1] “...incorpora un conjunto de principios y criterios que establecen el marco general a partir del cual deben interpretarse y aplicarse todos los “procesos constitucionales”. (Dictamen: 2004, II)
[2] “lo postulado [la cosa juzgada] no obsta para que, si varían ostensiblemente las situaciones de hecho, el Tribunal constitucional pueda estimar una nueva demanda de inconstitucionalidad sobre una nueva ley que norma idéntica materia que la anterior, cambiando su precedente jurisprudencial” (LANDA: 2003, 106-107)
No hay comentarios.:
Publicar un comentario